顧燕平，上海熠信投資管理有限公司 高級顧問
近兩年，全國多地上調(diào)水電燃氣價格。其中，僅2023年就有超130個市縣出臺相關(guān)文件或通知，居民燃氣價格應(yīng)聲而漲，漲價幅度在5%~10%左右。今年（2024）上半年，廣州市發(fā)改委發(fā)布《廣州市中心城區(qū)自來水價格改革方案（聽證版）》，漲價幅度在25~30%，同時，還有多地也在跟進上調(diào)水費。結(jié)合國家發(fā)改委統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2006年6月至2022年1月，36城市居民用電、用水（不含污水處理費和水價附加）和管道天然氣服務(wù)價格累計漲幅分別為4%、43%、34%，年均復(fù)合增長率分別為0.3%、2.4%、2.0%。我們注意到，此次部分地區(qū)的水電燃氣等公用事業(yè)價格漲幅超往年平均水平。因水電氣事關(guān)民生福祉，“集體漲價”現(xiàn)象引發(fā)社會熱議也在情理之中。
一、公用事業(yè)價格調(diào)整有其必然性
作為長期從事基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)咨詢服務(wù)的專業(yè)顧問，我們倒是認為這一輪漲價有其必然性。
首先，我國公用事業(yè)價格長期處在低位，服務(wù)內(nèi)含的剛性成本不斷上漲，成本價格倒掛對行業(yè)發(fā)展構(gòu)成實質(zhì)性影響。一方面企業(yè)因虧損導(dǎo)致造血能力不足，影響其在設(shè)備保養(yǎng)更新、管道維護等社會安全責(zé)任方面的履行；另一方面，企業(yè)主業(yè)運營虧損若不能獲得地方政府補貼支持，就有可能形成各種形式的“隱性補貼”。比如2020年底國務(wù)院辦公廳發(fā)文清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費，指出部分地區(qū)在安裝、維護等環(huán)節(jié)服務(wù)收費的項目多、標準偏高，不僅增加實體經(jīng)濟負擔(dān)、傷害營商環(huán)境，也對公用事業(yè)企業(yè)自身健康發(fā)展造成不利影響。
其次，受經(jīng)濟調(diào)整、土地財政弱化、大規(guī)模減稅降費等影響，地方財政收支矛盾加大，財政補貼資金無法足額保障，適當(dāng)上調(diào)公共服務(wù)價格能夠減輕地方政府的補貼支出負擔(dān)。
當(dāng)前，推動新一輪大規(guī)模設(shè)備更新成為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，住建部發(fā)文將包括供水、供熱、供氣、污水處理、環(huán)衛(wèi)等城市生命線工程作為市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新改造的重要任務(wù)，從而實現(xiàn)“擴內(nèi)需、惠民生、保安全”和“推進城市高質(zhì)量發(fā)展”，并將“指導(dǎo)各地建立健全供水、供熱、污水與垃圾處理等價格和收費標準動態(tài)調(diào)整機制。加快推進天然氣上下游價格聯(lián)動機制建設(shè)，穩(wěn)妥調(diào)整終端銷售價格。”作為重要的保障措施之一?？梢?，在當(dāng)前財政緊平衡的條件下，理順價格機制成為實現(xiàn)新增投資可融資性的重要前提。金融機構(gòu)提供貸款融資，也要遵循商業(yè)原則，需要了解建設(shè)項目的費價政策和財務(wù)收支平衡能力，從而評價項目的可融資性。
二、價格機制改革不只是“漲價”
當(dāng)然，我國公用事業(yè)價格改革的內(nèi)容并不僅僅是“漲價”。國家發(fā)展改革委在《“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》中提出了價格管理體制改革的目標：
到2025年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格主要由市場決定；
網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)科學(xué)定價機制全面確立；
能源資源價格形成機制進一步完善；
重要民生商品價格調(diào)控機制更加健全；
公共服務(wù)價格政策基本完善；
適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的價格政策體系基本建立。
首先是縮小政府定價范圍、提高市場化定價比例。2020年版《中央定價目錄》的政府定價項目在2015年版的基礎(chǔ)上再次縮減近30%。比如將武廣高鐵、滬杭客專、滬昆客專、杭甬客專4條高鐵上運行的時速300公里及以上動車組列車定價權(quán)下放國鐵集團，就是在客流充沛且存在替代產(chǎn)品的前提下，允許企業(yè)開啟票價上下浮動機制，在兼顧公益性的前提下實現(xiàn)客流調(diào)節(jié)、服務(wù)分級和企業(yè)收入的優(yōu)化。
其次是打破價格剛性，合理疏導(dǎo)上游成本，以確保價格總水平在合理區(qū)間運行。2023年多地發(fā)布或執(zhí)行了“順價”聯(lián)動制度從而調(diào)整了天然氣終端價格。聯(lián)動機制明確了上游門站價格（市場化定價）和輸配價格（政府定價）的聯(lián)動關(guān)系，這一波價格順價聯(lián)動幫助企業(yè)緩解了國際油氣價格上漲而終端價格缺乏動態(tài)調(diào)整彈性帶來的壓力。上下游價格聯(lián)動是當(dāng)前公用事業(yè)價格機制改革的重點內(nèi)容，采用公式明確特定成本因子（主要指購進特定產(chǎn)品的價格，客觀上不屬于運營方自身能力可影響的范圍）的變動對終端價格的影響，經(jīng)制度化后實現(xiàn)“同時間”、“同方向”相應(yīng)調(diào)整終端價格，不需要經(jīng)過價格調(diào)整的聽證等程序，從而使不受運營方控制的上游價格波動相對靈敏地傳導(dǎo)到終端用戶。除了燃氣，城鎮(zhèn)供水上下游價格也存在類似需求，供水服務(wù)終端價格包含水資源稅、水利工程價格、供水處理和輸配成本，其中，水利工程價格可能包含中央、省級投資建設(shè)的大型水利工程和干管等。如按照《水利工程價格管理辦法》提出的“準許成本加合理收益”水平，部分地區(qū)原水價格將較高，如果不能在終端供水價格中及時反映水利工程價格，則政府補貼壓力較大。目前這個傳導(dǎo)機制并不通暢，理順供水價格上下游關(guān)系、實現(xiàn)價格聯(lián)動和動態(tài)調(diào)整也是“十四五”期間的工作重點。
再次，價格政策應(yīng)當(dāng)發(fā)揮需求調(diào)節(jié)作用，鼓勵全社會減少污染排放、節(jié)約資源。比如安徽省今年（2024）發(fā)布了優(yōu)化峰谷電價政策，具體是對用電容量100千伏安及以上的工商業(yè)用戶執(zhí)行峰谷分時電價政策，低谷電價在原基礎(chǔ)上下浮61.8%；季節(jié)性高峰和其他月份高峰則上浮。供水價格中，對居民用水階梯價格、普通工商用戶和特種行業(yè)實行差別定價、用水定額管理和超定額累進加價等制度設(shè)計都釋放了鼓勵資源節(jié)約的政策信號，有利于平衡保障基本居民生活需求、經(jīng)濟發(fā)展和資源節(jié)約的關(guān)系。如何充分發(fā)揮價格工具的作用，服務(wù)于節(jié)能減碳和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展仍將是個重要議題。
三、地方價格管理部門將面對新的挑戰(zhàn)
我們這里討論的公用事業(yè)價格，指水電氣熱和公共交通等行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價格。根據(jù)我國價格管理法律法規(guī)，一般屬于“重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)和自然壟斷經(jīng)營的商品和服務(wù)等”，屬于政府定價的范疇。從政府定價目錄看，定價權(quán)限設(shè)置的大原則大致是：資源價格和中央、省級政府投資興建主干管網(wǎng)而形成的前端成本由省級及以上政府部門制定，服務(wù)終端用戶的輸配管網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)由省價格部門授權(quán)縣市政府定價。由于終端管網(wǎng)量多面廣、終端用戶需求各異，不管是投融資建設(shè)、長期安全穩(wěn)定運營還是價格管理，市縣政府都承擔(dān)大量的具體工作。在當(dāng)前新的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展形勢下，價格管理體制的改革要求給基層政府帶來很多新的挑戰(zhàn)，最直接的有：
1. 成本監(jiān)審工作需要細節(jié)完善
《政府制定價格行為規(guī)則》明確了網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價格應(yīng)按照“準許成本加合理收益”的原則制定，并且定價調(diào)價程序應(yīng)當(dāng)包括成本監(jiān)審或者成本調(diào)查。國家發(fā)改委和相關(guān)部委先后發(fā)布了《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》明確了成本監(jiān)審工作原則、定價成本范圍、并對生產(chǎn)直接成本、資產(chǎn)折舊攤銷、人力成本和管理費用等主要成本費用大類的核定確定了大原則，各行業(yè)主管部門和各地方也就城鎮(zhèn)供水、水利工程、集中供熱、管道燃氣等主要行業(yè)細化了相關(guān)制度。在過去幾年的成本監(jiān)審實踐中，我們發(fā)現(xiàn)還是有大量的技術(shù)細節(jié)需要去完善，比如：不管是計算折舊攤銷還是確認收益，都涉及資產(chǎn)范圍的界定，制度采用“有效”、“相關(guān)”等表述在實施中容易形成理解差異，各行業(yè)成本監(jiān)審制度還有加多類似“合理”、“相關(guān)”等描述。出于避免過度管制的考量，地方政府可以選擇主要成本項給予更為明確的核定標準。水利工程、城鎮(zhèn)供水、輸配電行業(yè)成本監(jiān)審制度均就材料費和修理費掛鉤固定資產(chǎn)價值給出了確定的百分比予以核定，在實操上若能結(jié)合區(qū)域特點和企業(yè)自身情況進行細化核定可能更為有效。成本加成的定價方式本身在提高效率方面的激勵效果上相對較弱，因此成本加成機制下如何提供推動企業(yè)自發(fā)努力提質(zhì)增效的正向激勵是公用事業(yè)管制的重、難點。在準許成本的核定中，對企業(yè)職工人數(shù)定員、供水管網(wǎng)漏損率控制等關(guān)鍵指標的取值認定中如何激發(fā)企業(yè)去主動挖掘潛力、提高運行效率，避免“鞭打快?！?，是一個更為復(fù)雜的問題。
2. 補貼機制是價格管理機制完善過程中的有效緩沖
目前公共服務(wù)價格普遍離“準許成本加合理收益”水平還有明顯差距。結(jié)合《“十四五”時期深化價格機制改革行動方案》中要求確?！皟r格總水平在合理區(qū)間運行”，我們合理推測水電燃氣價格調(diào)整會是一個相對緩慢的過程。在這個過程中，企業(yè)端仍將在成本收益倒掛的狀態(tài)下運行。以公共交通為例，《城市公共交通條例》提出“城市人民政府在對城市公共交通企業(yè)開展運營服務(wù)質(zhì)量評價和成本費用年度核算報告審核的基礎(chǔ)上，綜合考慮財政承受能力、企業(yè)增收節(jié)支空間等因素，按照規(guī)定及時給予補貼補償。”基于城市公交對城市空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)布局、綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，及其他替代服務(wù)的存在，通過補貼降低票價、提高公交分擔(dān)率是符合城市發(fā)展導(dǎo)向的重要舉措。票價倒掛越嚴重、企業(yè)壓力越大，從保障安全穩(wěn)定運營、鼓勵社會化投資的角度，補貼機制是對低票價政策的必要補充。
補貼機制首先應(yīng)當(dāng)以有效的成本監(jiān)審為基礎(chǔ)；其次應(yīng)當(dāng)更加注重效率激勵因素從而保障財政資金的使用效率；最后，補貼機制必須在財政管理的框架下實現(xiàn)。大致來講，補貼機制應(yīng)當(dāng)公開透明、對投資方和管理部門形成合理預(yù)期，最后通過制度形式予以固化。
3. 包容發(fā)展要求更好的公眾參與機制
公共服務(wù)價格有公益屬性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對公民基本生活的保障和對弱勢人群的扶持?！墩贫▋r格行為規(guī)則》對調(diào)價程序中信息公開、公眾參與、社會監(jiān)督等事項均提出了要求，地方價格管理部門也已經(jīng)形成了相應(yīng)的工作方法，我們在公開的調(diào)價方案中都能看到對特定人群做了針對性安排。
當(dāng)前新的挑戰(zhàn)可能來自：一方面公眾已經(jīng)習(xí)慣公共服務(wù)低價，今后價格調(diào)整幅度和頻率必然高于群眾預(yù)期；另一方面，前文提及的順價調(diào)整和價格聯(lián)動機制目標指向跳過聽證等程序?qū)崿F(xiàn)更為靈敏快捷的價格調(diào)整，如何獲得廣大群眾的支持理解顯然更具挑戰(zhàn)性；最重要的是社會心理的變化、社交媒體的發(fā)展等因素使得行政部門和社會公眾的溝通方式發(fā)生了極大的變化。筆者在微博、微信等主流社交媒體平臺隨機搜索到地方價格管理部門的賬號，其風(fēng)格似乎偏保守，和各地文旅的官方號形成極大反差。建議基層部門還是要在公共溝通上把工作做細、姿態(tài)放低。要知道，雖說眾口難調(diào)，參與和知情本身就具有極高的價值、溝通本身就是最重要的風(fēng)險防范措施。
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