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2020年全國(guó)優(yōu)秀工程咨詢成果獎(jiǎng)

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天津地鐵11號(hào)線是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào))出臺(tái)后全國(guó)首批落地的軌道交通PPP項(xiàng)目,也是天津地區(qū)首個(gè)采用PPP模式建設(shè)的軌道交通項(xiàng)目。投資概算256億,合作期26年,項(xiàng)目采用BOT模式實(shí)施。


本項(xiàng)目前期籌備過(guò)程中,國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)出臺(tái),規(guī)定了“除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外,項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%,嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金”,在此嚴(yán)格政策限制下,政府面臨較大的財(cái)政支出壓力。


我司作為本項(xiàng)目政府方全過(guò)程咨詢顧問(wèn),與實(shí)施機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門積極研究探索創(chuàng)新模式,經(jīng)反復(fù)論證,創(chuàng)新采用AB拆包(政府投入部分/PPP項(xiàng)目公司投資部分)模式,并探索了專項(xiàng)債和PPP模式的創(chuàng)新結(jié)合,最終滿足了政府財(cái)政資金投入達(dá)到總投資的40%的要求,使本項(xiàng)目成為52號(hào)文后國(guó)內(nèi)第一個(gè)按新文件要求應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目。后續(xù)武漢、長(zhǎng)沙、石家莊等地區(qū)軌交項(xiàng)目均借鑒參考了該模式。


一、軌道交通績(jī)效考核設(shè)計(jì)


對(duì)于軌道交通項(xiàng)目的績(jī)效考核設(shè)計(jì),需要統(tǒng)籌考慮建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期兩個(gè)部分不同指標(biāo)和權(quán)重結(jié)構(gòu)的平衡,以及正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)的結(jié)合:


(1)建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)

縱觀以往的軌道交通PPP項(xiàng)目,建設(shè)期績(jī)效考核多直接引入竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),缺乏全面系統(tǒng)的考核指標(biāo)。項(xiàng)目組協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)完善了本項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo),設(shè)置了期初、期末和過(guò)程考核的完善指標(biāo)體系,并首創(chuàng)軌道交通建設(shè)監(jiān)管辦法,作為未來(lái)實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)監(jiān)管的重要依據(jù)。


(2)運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核指標(biāo)

2019年4月8日,交通運(yùn)輸部印發(fā)《城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)管理辦法》(交運(yùn)規(guī)〔2019〕3號(hào),用以規(guī)范城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)工作,推動(dòng)城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量提升?!掇k法》要求,城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)依照本辦法和《城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)規(guī)范》(交辦運(yùn)〔2019〕43號(hào))要求開(kāi)展。指標(biāo)體系主要分為客運(yùn)服務(wù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效、公共安全、社會(huì)公益責(zé)任承擔(dān)三大類。其中,客運(yùn)服務(wù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核為運(yùn)營(yíng)考核的重點(diǎn),結(jié)合《辦法》和《規(guī)范》要求,統(tǒng)籌考慮考核指標(biāo)和考核周期等內(nèi)容進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置,具備較高操作性。


(3)付費(fèi)掛鉤機(jī)制

財(cái)金〔2019〕10號(hào)要求規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制,不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式,提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。從推動(dòng)項(xiàng)目落地與實(shí)現(xiàn)融資的角度設(shè)計(jì)“完全關(guān)聯(lián)的考核機(jī)制”,將當(dāng)年實(shí)際核算的可行性缺口補(bǔ)助拆分為對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成本的補(bǔ)助和對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)助,對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成本的補(bǔ)助部分參與建設(shè)期績(jī)效考核,項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)助部分參與運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核。設(shè)置建設(shè)期考核系數(shù)時(shí)適度降低敏感性,適度保證項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)穩(wěn)定, 提高社會(huì)資本積極性。


二、股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制

軌道交通是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、社會(huì)公眾利益的重要行業(yè),其退出機(jī)制設(shè)計(jì)不應(yīng)以限制為目的,而是從結(jié)果導(dǎo)向激勵(lì)社會(huì)資本(尤其施工方)參與項(xiàng)目全生命周期管理、保障項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效果。本項(xiàng)目在 PPP項(xiàng)目普遍采用的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓鎖定期+受讓方資質(zhì)要求”的基礎(chǔ)上,創(chuàng)新設(shè)置了“提前轉(zhuǎn)讓股權(quán)違約處罰”機(jī)制,限制股權(quán)受讓方分紅比例的同時(shí),要求施工方股東提交施工方履約保函,避免施工方獲取足夠的施工利潤(rùn)后即退出的情況出現(xiàn)。


三、調(diào)價(jià)機(jī)制

軌道交通PPP項(xiàng)目投資金額大,合作周期長(zhǎng),不可預(yù)測(cè)性高,為分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),本項(xiàng)目采用了多種調(diào)價(jià)機(jī)制結(jié)合,如投資差異額調(diào)整機(jī)制、貸款利率調(diào)整機(jī)制、車公里服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制、車公里服務(wù)費(fèi)可變成本單價(jià)調(diào)整機(jī)制等,合理分擔(dān)了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。


本項(xiàng)目一期工程預(yù)計(jì)完成時(shí)間2023年9月,作為作為天津市首批軌道交通領(lǐng)域PPP合作項(xiàng)目,中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)東西向輔助線之一,項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)中心城區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)有非常重大的意義。建成后,可以緩解天津城市核心區(qū)交通緊張狀況、改善城市公共客運(yùn)交通、帶動(dòng)沿線的文化、商貿(mào)等旅游事業(yè)的發(fā)展。